Новый уровень контроля. Интервью начальника Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Татьяны Демидовой

Федеральная антимонопольная служба — один из главных контролеров сферы закупок. О проблемах реализации Закона № 44–ФЗ, об эффективности контрактной системы и ее новых механизмах мы побеседовали с начальником управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Татьяной Павловной ДЕМИДОВОЙ.

— Татьяна Павловна, как вы оцениваете существующую на сегодняшний день контрактную систему? 

— На мой взгляд, давать оценку действующей контрактной системе преждевременно, поскольку в минувшем году Закон № 44–ФЗ работал не в полном объеме. Действовали только нормы в части определения поставщика. Механизмы, которые отличают Закон № 44– ФЗ от действующего ранее Закона № 94–ФЗ — планирование закупок, контроль исполнения контрактов, по сути дела еще не заработали надлежащим образом. 

Как известно, цель принятия закона о контрактной системе как раз заключалась в том, чтобы отрегулировать полную стадию закупок: начиная с этапа планирования и завершая не только приемкой результата исполнения контракта, но и оценкой эффективности достигнутого. Поэтому по окончанию 2014 года можно дать оценку только самим закупочным процедурам, насколько они выгодны, прозрачны, удобны для заказчиков и участников. А делать итоговый вывод о достижении цели или ряда целей, поставленных при принятии закона о контрактной системе, можно будет только по итогам 2015 года, когда мы увидим и сможем оценить результаты применение Закона № 44–ФЗ без примесей его предшественника. 

— Закон № 94–ФЗ критиковали с момента его появления. По вашему мнению, в законе о контрактной системе удалось устранить все пробелы?

— Закон № 94–ФЗ критиковали в частности за то, что он не позволяет ограничивать, например, закупки предметов роскоши. Закон № 44–ФЗ содержит механизмы, которые должны привести к урегулированию данной проблемы, а именно — нормирование, планирование, обоснование закупки. Это все предусмотрено действующим законодательством, но, к сожалению, в настоящий момент эти механизмы еще не заработали в полном объеме. 

Планирование закупок будет осуществляться только с 2016 года. В части нормирования некоторые правовые акты Правительством РФ уже приняты, но они носят точечный характер: разработаны показатели для нормирования закупок автомобилей, мобильной связи. На мой взгляд, это связано с тем, что регулирование закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд должно быть идеальным решением между интересом закупить нужное и интересом закупить это нужное по оптимальной цене. Нормативно-правовое регулирование потребностей не должно нарушать эти интересы, что на мой взгляд, весьма затруднительно, поэтому законодатель в данном вопросе идет пошагово, принимая локальные правовые акты.

Положительные моменты связаны с общественным контролем. В рамках закона о контрактной системе все те начинания, которые формировались еще в рамках Закона № 94–ФЗ (общественное обсуждение закупок, участие в форумах) обрели юридическую силу. Сегодня механизм общественного контроля переходит в более профессиональную область. Общественные контролеры — не просто интересующиеся граждане, это люди которые говорят на профессиональном языке, знают нормы закона, знакомы с механизмами обжалования и защиты. Развитию общественного контроля большое внимание и поддержку оказывает государство. В настоящее время существует много программ по обучению общественных контролеров, в том числе и в ряде ведущих вузов страны. Этот механизм, пожалуй, наиболее реализованный по сравнению со всеми остальными, которые действуют в рамках Закона № 44–ФЗ.

— Какие законодательные пробелы выявлены в законе о контрактной системе за первый год его работы?

— Сегодня мы наблюдаем значительный рост (в стоимостном выражении) доли открытых конкурсов и конкурсов с ограниченным участием. Это связано с тем, что закупки строительных работ, которые в рамках Закона № 94–ФЗ осуществлялись исключительно в форме электронного аукциона, с учетом норм законодательства о контрактной системе осуществляются посредством открытого конкурса. Данный способ отличается тем, что устанавливает стандартные показатели и требования к участникам и позволяет заказчикам отбирать подрядчиков по субъективным неценовым критериям закупок. 

Нам, как контролерам, этот механизм нравится меньше всего, поскольку наличие любого субъективного критерия дает возможность определять победителя не совсем открыто и прозрачно. Кроме того, конкурс предусматривает в качестве основной формы подачи заявок — бумажную, что также не обеспечивает прозрачность закупочных процедур. Были факты и неправомерного выбора способа закупки: вместо открытого конкурса проводился конкурс с ограниченным участием. Одним словом, данный механизм оставляет много вопросов, поэтому мы держим его под контролем, проводим мониторинг, анализируем возникающие проблемы и их последствия. Кроме того, чтобы оптимизировать закупочную деятельность заказчиков и защитить интересы участников закупки ФАС совместно с Минэкономразвития России активно ведет разъяснительную работу по спорным вопросам. 

— Закон № 44– ФЗ предусматривает возможность подачи заявок, в том числе и на конкурс, в электронной форме. Вместе с тем установлено, что подача документов в электронном виде может осуществляться только через единую информационную систему, которая в настоящее время не создана. По факту участники имеют право воспользоваться только одной возможностью подать заявку — в бумажном формате в конверте. Что делает ФАС для разрешения этой проблемы? 

— ФАС выступила с предложением внести изменения в закон о контрактной системе в части перевода всех способов определения поставщика в электронный формат. Предложение было поддержано и 17 февраля в Государственной думе прошло первое чтение законопроекта, предусматривающего такие изменения. Для всех очевидно, что нужно двигаться вперед и переходить на новый уровень закупок. Это позволит оптимизировать закупочные процедуры и сократить затратную часть, сэкономить на бумаге, принтерах, печати, почтовых расходах и т. д.

— Еще одной проблемой, связанной с применением положений Закона № 44–ФЗ, является уход госзаказчиков от его процедур через предоставление субсидий унитарным предприятиям. 

— Да, действительно, с 2014 года все унитарные предприятия работают по 223–ФЗ. Это означает, что данные предприятия осуществляют закупки по утвержденному положению о закупках, которое они по сути сами для себя формируют. Чтобы облегчить себе жизнь — не проводить закупки по нормам закона о контрактной системе, заказчики представляют субсидии унитарным предприятиям и, на наш взгляд, это очень большая проблема, поскольку подобные схемы приводят к произвольному и неконтролируемому расходованию бюджетных средств. В данной части мы считаем, что необходимо распространить нормы Закона № 44–ФЗ на унитарные предприятия как минимум в части денежных средств, выделяемых в форме субсидий. 

Законопроект о переводе с 1 июля 2015 года унитарных предприятий на нормы закона о контрактной системе был подготовлен и в настоящее время находится на доработке. Учитывая оставшееся до озвученной даты время закон, скорее всего, принят не будет. По дальнейшим срокам Правительством РФ окончательного решения также не принято. К тому же речь в законопроекте идет только о бюджетных инвестициях на капитальное строительство, а мы же говорим о субсидиях, которые выделяются не только на капстроительство, но и на любые другие цели. В ряде субъектов России зафиксированы факты, когда бюджетные средства выделяются в форме субсидий, в том числе и на закупку лекарственных средств, вывоз бытового мусора, что на наш взгляд недопустимо и должно осуществляться только в рамках закона о контрактной системе. В этой части законопроекта пока нет, имеется только поручение проработать данный вопрос — насколько здесь требуется нормативно-правовое решение. 

— Приоритетное направление развития контрактной системы — создание единой информационной системы, каталога работ и услуг, формирование библиотеки типовых контрактов, внедрение механизмов планирования и нормирования. По вашему мнению, эти механизмы облегчат работу контролирующих органов?

— На Федеральную антимонопольную службу возложены определенные функции — контроль за процедурой осуществления закупок. Часть названных механизмов таких как нормирование, планирование, обоснование начальной (максимальной) цены контракта — это прерогатива других контрольных органов: Росфинанадзора, Казначейства России. Поэтому в этой части могу высказать только субъективное мнение. 

Безусловно, данные механизмы призваны унифицировать все закупочные процедуры и как следствие облегчить жизнь всем участникам закупочного процесса и, конечно, контролерам. Очень ждем появление библиотеки типовых контрактов. С одной стороны, когда заказчик будет видеть правила формирования закупки того или иного предмета, определения условий исполнения контракта — это приведет к снижению рисков нарушений при формировании проекта и условий соответствующего контракта. С другой — обеспечит единообразную практику, понятность и доступность условий контракта и его исполнения. 

Сегодня мы имеем проблему, когда каждый заказчик формирует для себя документацию, устанавливает свои требования к исполнению контракта, к участникам закупки. Разработка каталога типовых контрактов позволит заказчику уже при выборе предмета закупки получить возможность знакомиться с документами, регулирующими соответствующую сферу, что на наш взгляд очень важно.

— Отмена обязанности заказчика согласовывать заключение контракта с единственным поставщиком с ФАС порадовала не только участников закупки, но и, наверное, саму Службу. Однако, как вы оцениваете риск резкого увеличения количества нарушений, связанный с этими изменениями?

— Прежде всего хочу уточнить, что необходимость согласования с ФАС заключения контракта с единственным поставщиком отменена в случае проведения электронного аукциона и запроса котировок. При проведении конкурса, где как раз присутствует субъективный критерий определение поставщика, необходимость согласования сохраняется. В части электронных аукционов мы видим самые минимальные риски сговора либо согласованных действий, каких-то иных коррупционного факторов. Этот способ определения поставщика, повторюсь, более объективен, более открыт и прозрачен. 

К тому же, на сегодняшний день сформировано несколько механизмов защиты и контроля. Как я уже говорила, работает общественный контроль, когда любая общественная организация, граждане имеют право ознакомиться с информацией о закупке и в случае выявления нарушений обратиться к контролерам, в том числе в антимонопольную службу, с жалобой. Кроме того и сами участники закупки имеют право обжаловать действия или бездействия заказчиков в рамках процедуры закупки. Такой блок самоконтроля уже запущен. 

Да и последующий контроль никто не отменял. Мы имеем право проводить внеплановые проверки. Они проводятся на основании жалобы участника закупки, другой информации о нарушении законодательства о закупках поступившей к нам. Кроме того, правоохранительные органы сохраняют за собой полномочия по проведению проверок действий заказчиков. Поэтому в этой части мы не видим особых рисков. 

— В настоящее время обсуждается идея ликвидации контрольных полномочий органов местного самоуправления в сфере закупок и передачи их на региональный уровень. С чем связана эта идея? Вы считаете она оправдана?

— Данное предложение связано с фактами, выявленными в 2014 году, и речь идет именно о механизме согласования контракта с единственным поставщиком. В законе о контрактной системе заложено, что функции государственного и муниципального контроля распределены между органами контроля в зависимости от уровня, задач и предмета проверки. За соблюдением порядка в сфере закупок следят федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления, уполномоченные контролировать сферу закупок. На практике получилось так, что во многих муниципальных образованиях контрольные органы не были созданы, что привело к невозможности заключения контрактов с единственным поставщиком, поскольку согласовывать их было некому. 

Кроме того, в состав контрольного органа должны входить лица, обладающие определенными знаниями и уровнем образования. Это влечет за собой дополнительные затраты на обучение и содержание этой структуры. При этом мы видим, что контроль на муниципальном уровне не всегда объективен. Закон № 94–ФЗ позволял муниципальным образованиям передавать контрольные функции на уровень субъекта. Очень многие муниципалитеты этим пользовались. Сейчас такого механизма, к сожалению, нет. Но законопроект с соответствующими предложениями подготовлен, будут ли они поддержаны, время покажет. На наш взгляд данное предложение не лишено здравого смысла и экономической составляющей.

— Сферу закупок контролируют несколько контролеров. Существует ли взаимосвязь между ними? Как действуют контролеры, обнаружив нарушение, не относящее к их полномочиям? 

— Взаимодействие безусловно есть. Следуя общепринятой практике, антимонопольная служба заключила соглашение о сотрудничестве со Счетной палатой РФ, в рамках которого мы берем на себя обязательства направлять информацию о нарушениях, не относящихся к нашим полномочиям, в соответствующие контрольные органы. Проводится работа и по обмену опытом. Поэтому говорить, что мы оторваны друг от друга нельзя. Да и система, заложенная в Законе № 44–ФЗ, не позволяет нам отрываться друг от друга. 

К примеру, в публикуемом извещении о закупке содержатся те сведения, которые заложены на стадии планирования, указывается то обоснование начальной (максимальной) цены, что заложено в плане-графике. Нельзя осуществить закупку если она не размещена в плане-графике в течение срока, установленного законом. Все эта информация имеется на общероссийском сайте, а когда создадут единую информационную систему — будет интегрироваться в ней. То есть сегодня закладывается механизм сквозного электронного контроля, при котором становится неважно сообщил один контрольный орган другому о выявленном нарушении или не сообщил — вся информация есть в открытом доступе. 

Сегодня, мы выходим на новый уровень, когда осуществляется не только прямой контроль, но и контроль на уровне единой информационной системы, так называемый технический контроль. Так что говорить о том, что какая-то область закупок выпадает из-под контроля, не приходится. Сегодня, напротив, для нас становится главным не допускать двойного контроля, что более критично и болезненно.